Depuis 2015, les communes nouvelles ont le vent en poupe grâce notamment à un accompagnement financier proposé aux villes candidates. Mais si de nombreux projets ont vu le jour, d’autres n’ont pas passé le cap de la simple idée. En cause, des questions de territoire, de sièges d’élus et de fiscalité… mais aussi d’enjeux politiques.
Par Sébastien Fournier
Mariage consenti, mariage réussi. Mariage imposé, mariage raté… Voilà un adage qui pourrait parfaitement s’appliquer aux créations de communes nouvelles en France. La fusion entre villes ou villages n’a jamais été évidente dans la France aux innombrables clochers, où les édiles sont particulièrement attachés aux libertés locales. En tout cas, elle a toujours provoqué des débats passionnés au fil de l’Histoire… Notre pays compte en moyenne une commune pour près de 2 000 habitants. Son nombre est très élevé – de l’ordre de 35 000 aujourd’hui –, si on le compare à des pays de taille similaire. Pour certains, c’est trop. Il faut réduire. Quitte à y aller à marche forcée. Pour d’autres, cet héritage d’un autre temps doit perdurer car c’est le garant de la démocratie locale. C’est l’opinion d’une majorité de maires, ruraux en particulier, qui sont prêts à bloquer tout projet de fusion, inquiets, surtout, de voir leur siège disparaître définitivement. Ce n’est évidemment pas l’avis de l’État, qui voit là un moyen efficace d’alléger le poids de la dépense publique, en regroupant les services et les conseils municipaux.
35 357 communes en France au 1er janvier 2018.
Pas simple toutefois de les provoquer. Pourtant, au cours des 50 dernières années, plusieurs initiatives législatives ont été prises. La toute première fut un échec cinglant. La « loi Marcellin » de 1971, du nom du ministre de l’Intérieur de l’époque, avait tenté un passage en force. Pire, elle n’avait donné aucun cadre juridique. Résultat, seulement 3 % de communes en moins. Et, ironie du sort, 220 communes ont été rétablies dès 1975 ! On notera par ailleurs que c’est à cette occasion que les maires ruraux se sont constitués en collectif pour mieux défendre leurs intérêts. Un camouflet ! Cette loi a été maintes fois amendée jusqu’au début des années 2000 mais sans grand succès. C’est seulement à l’occasion de la réforme territoriale de 2010 que le législateur, apprenant des erreurs du passé, a donné un véritable statut aux communes nouvelles. Ce dispositif a ensuite été renforcé en 2015 par une proposition de loi, dite Pélissard, du nom de l’ancien président de l’AMF, qui offrit un accompagnement financier pour les communes souhaitant se marier, et ce, chose nouvelle, sur la seule base du volontariat. Une aubaine pour les élus inquiets du double mouvement qui traversait le pays à cette époque, la baisse des dotations et la marche forcée de l’intercommunalité. La loi a finalement été un véritable catalyseur. Alors qu’entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2015, seules 25 communes nouvelles avaient vu le jour, plus de 300 ont été créées au 1er janvier 2016. Et on en comptabilise plus de 600 aujourd’hui.
UN SUCCÈS RELATIF
Ces nombreuses créations de communes nouvelles ne doivent cependant pas cacher les difficultés qui demeurent. Pour preuve, sur les 200 projets qui ont été recensés par l’AMF cette année, seule une petite dizaine a vu le jour ou est sur le point de naître. Et les obstacles sont toujours les mêmes. Absence de consensus, peur de perdre une partie des équipements de la ville ou du village, voire de perdre son rôle d’élu, sans compter les questions budgétaires et scales. Ce fut l’une des raisons du mariage raté de Boulogne-Billancourt avec Issy-les-Moulineaux. Annoncé fièrement par les deux édiles au cours de l’année 2016 pour une union prévue au 1er janvier 2018, le mariage n’a finalement pas été célébré. Il avait pour but de conforter le budget des deux communes, à l’heure des baisses des dotations et de la maîtrise forcée de l’évolution des dépenses de fonctionnement. Les deux élus comptaient précisément sur les incitations financières figurant dans la loi. Une forme de bonus sur les dotations de l’État. Or, la population de la future commune nouvelle, 180 000 habitants, dépassait largement le seuil fixé par le législateur pour en bénéficier. Les deux élus ont bien tenté de faire amender le texte au Parlement, mais rien n’y a fait. Ils ont été contraints de renoncer à leur beau projet. Cet échec a également mis en évidence la crainte d’une partie de la population de voir les impôts locaux s’envoler. Les deux villes présentent en effet des écarts de richesse et appliquent des taux différents qu’il aurait fallu harmoniser. Une chose qui n’est pas insurmontable mais qui peut très vite devenir anxiogène à l’heure où une grande majorité de Français dénoncent des injustices fiscales.
UNE QUESTION POLITIQUE
Les ratés ne sont pas seulement de nature technique. À l’approche des prochaines échéances municipales de 2020, la question des communes nouvelles devient très politique, d’autant que le paysage a été profondément chamboulé avec l’irruption de la macronie. Agnès Le Brun, la maire (LR) de Morlaix, en a fait les frais. En mai 2018, elle a fait voter une délibération invitant les communes voisines à réfléchir à un projet de commune nouvelle, dans une logique de locomotive autour de la ville chef-lieu. Malgré les apparences, le projet a subi un enterrement de première classe. Celle qui a ravi la mairie aux Socialistes en 2008 ne l’a pas vu venir. Explications. Les maires des communes avoisinantes, la prenant au mot, l’ont poussée à tenter une fusion à grande échelle, sur plus de la moitié de l’agglomération composée de 27 communes majoritairement à gauche. La maire qui pensait plutôt la fusion en cercles concentriques, car minoritaire politiquement, s’est bonnement laissée tenter. Contre toute attente, elle y a même cru. Mais, comme le dit l’expérience, plus on élargit, plus on complique le processus de décision… « Je me suis aperçue qu’il s’agissait en fait d’une basse manœuvre pour faire capoter le projet », déplore-t-elle aujourd’hui tout en dénonçant « la malhonnêteté des élus du territoire. » Agnès Le Brun note par ailleurs que les plus opposés sont ceux qui ne veulent absolument pas partager. Comme les élus des deux villes limitrophes qui accueillent sur leur territoire les grands centres commerciaux de la cité du Viaduc. Un trésor de guerre !
FAIRE LE POINT…
Les élections municipales de 2020 vont temporairement stopper la création de communes nouvelles, règle électorale oblige. L’occasion peut-être de faire un point sur le mouvement qui a été initié depuis 2015. L’occasion aussi de réfléchir à d’autres dispositifs pour encourager des projets réfléchis et durables pour les territoires. Et de surmonter les difficultés qui perdurent encore.