Le projet de fusion entre les départements et les métropoles était inscrit dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron. Mais il a généré une levée de boucliers des départements qui se positionnent en défenseurs de l’équilibre entre les territoires urbains florissants et les périphéries moins favorisées. Une solution au cas par cas paraît difficile à obtenir et le temps presse….


Par Cécile Perrin

Après plusieurs réunions plus ou moins secrètes à l’Élysée, le projet de l’exécutif de fusionner les six métropoles françaises de dimension européenne avec leurs départements respectifs a entraîné une bronca de ces derniers… et le retrait de Nantes et Lille du processus. Restent encore en course, à l’heure où nous écrivons, Toulouse, Nice, Bordeaux et Marseille. Pour cette dernière, traitement spécial, puisque le préfet de région doit rendre les conclusions de sa mission avant fin 2018. De plus, les présidents du département des Bouches­-du-­Rhône et de la métropole Aix­-Marseille­-Provence sont d’accord, puisqu’il s’agit d’une seule et même personne, Martine Vassal.
 À Toulouse, Jean-­Luc Moudenc a fait voter, le 8 novembre dernier, une motion par le conseil métropolitain en faveur de la fusion. Le département de la Haute-­Garonne s’était précédemment prononcé contre toute fusion. Ambiance… Les autres attendent, sans s’avancer véritablement, mais au jeu du « je te tiens, tu me tiens par la barbichette », aucun ne veut être doublé dans la concurrence au titre de métropole européenne. À la clé des tractations, un texte de loi viendrait modifier la loi Maptam d’affirmation des métropoles de 2014. L’objectif affiché est de transposer le modèle lyonnais, selon lequel la Métropole de Lyon a fusionné avec le département du Rhône sur le périmètre de l’agglomération, le Rhône continuant à exister en dehors. Parée des vertus de simplification et d’efficacité, la fusion éviterait les doublons et améliorerait la coordination de l’action publique en matière de mobilité ou de politique sociale notamment. Le processus est réservé aux métropoles d’intérêt européen dont la population dépasse 500 000 habitants et un potentiel économique – avéré ou espéré – à l’échelle continentale.

EFFICACITÉ VERSUS SOLIDARITÉ

Les départements ne sont pas de cet avis. Ils s’affirment comme l’échelon de la solidarité territoriale, en s’appuyant sur la loi NOTRe qui conforte leur rôle de chefs de file des solidarités humaines et sociales : « L’échelon départemental constitue l’outil de péréquation par excellence de la république décentralisée », assure­-t­-on à l’Assemblée des Départements de France (ADF).

Sans remettre totalement en cause la théorie du ruissellement, selon laquelle la richesse des métropoles irriguerait naturellement les territoires alentour, les départements soulignent que la dynamique économique positive n’est pas automatique. Selon l’ADF, « le département est le garant des équilibres de redistribution des richesses vers les territoires périphériques et ruraux ». Le risque pointé est bien celui d’un développement territorial à deux vitesses, entre une métropole dynamique et des périphéries en difficulté, argument largement repris par les élus départementaux. En plus de cet aspect redistributif, les conséquences, selon l’ADF, porteraient sur l’unité de la Nation !

Pour étayer sa position, l’association a commandé un rapport à Arnaud Duranthon, maître de conférences en droit public à l’Université de Strasbourg. Le rapport, daté d’août 2018, insiste sur « les logiques économico­-aménagistes portées par l’État », les arguments d’efficacité, d’attractivité et de nouveauté qui plaident en faveur de la métropolisation, au risque d’amenuiser le rôle du département. Le rapport augure un divorce entre l’urbain et le rural si le périmètre des départements se trouve restreint « à des zones géographiques majoritairement rurales », ce qui « aurait pour effet de briser les liens de solidarité existant entre la ville et la campagne ». Il semble alors urgent d’attendre…

LE MODÈLE LYONNAIS ÉCARTÉ

Évidemment, pour fustiger la fusion, il serait utile de critiquer le prototype montré en exemple par l’exécutif, mais la Métropole de Lyon a plutôt réussi. Donc, à défaut de pouvoir critiquer son bilan, mieux vaut écarter l’idée d’un modèle… Ainsi, un communiqué de l’ADF de novembre 2018 admet que « dans un souci de simplification territoriale, l’ADF n’est pas défavorable aux projets de fusion ou de mutualisation, dès lors qu’ils émanent d’une volonté exprimée par les élus départementaux et métropolitains et lorsqu’un puissant intérêt local le justifie ». Autant dire qu’au vu des oppositions des élus de Gironde et de Haute­Garonne, la volonté commune ne sera pas au rendez-vous ! À propos du « modèle », « il conviendra de faire le bilan d’activité de la Métropole du Grand Lyon », ce qui sera réalisé au printemps ; une enquête parlementaire est en cours. Mais peu importe le résultat, le rapport Duranthon expose la grande diversité des métropoles, dotées de telles différences et spécificités qu’il serait impossible d’adopter un modèle unique. CQFD.

VERS DES MASTODONTES INSTITUTIONNELS ?


Si les départements freinent des quatre fers, certaines voix métropolitaines sont également loin de partager l’enthousiasme attendu. Elles opposent le besoin d’agilité des métropoles au fameux « big is beautiful ». Cependant, après l’intégration de nombreuses compétences, notamment départementales, les structures métropolitaines se trouveraient encore alourdies par l’arrivée de milliers d’agents supplémentaires. « Nous avons déjà récupéré la totalité du champ du développement économique et de celui de l’innovation. Une fusion nous amènerait en plus le champ social avec le transfert de plusieurs milliers de professionnels », a indiqué Johanna Rolland, la présidente de Nantes Métropole, lorsqu’elle s’est retirée du processus. « Or, si les métropoles doivent être puissantes, elles doivent aussi être agiles. Et je ne suis pas convaincue que, dans la situation nantaise, cette logique amènerait de l’agilité. Je crains même qu’elle amènerait de l’inertie. »
À Bordeaux Métropole, le premier vice­-président et maire de Mérignac, Alain Anziani, ne dit pas autre chose pour s’opposer à l’idée d’une fusion : « Notre défi est de réussir une nouvelle collectivité stratégique, efficace, réactive et proche de ses habitants. »

LES DÉPENSES SOCIALES,
UN BOULET POUR LES MÉTROPOLES

Outre le transfert de personnels, la fusion amène le transfert des dépenses sociales. Or, il s’agit d’un important effort car le financement de ces dépenses est loin d’être réglé, en particulier la compensation de l’État pour les trois allocations individuelles de solidarité (Revenu de solidarité active ­ RSA, Allo­ cation personnalisée d’autonomie ­ APA et Prestation de compensation du handicap ­ PCH). Pour 2018, l’addition s’élève à 18,6 milliards d’euros et le reste à charge, après les abondements de l’État, se monte encore à 9,7 milliards d’euros pour les départements (chiffres ADF).

Le gouvernement a annoncé début novembre une rallonge de 250 millions en 2019… Les métropoles ont­-elles intérêt à récupérer une telle facture ? Sans compter l’épineux problème des mineurs non accompagnés, ces jeunes étrangers relevant de la responsabilité du département. Mais leur nombre est passé, selon l’ADF, de 25 000 en 2017 à 40 000 en 2018, soit un budget de plus de 2 milliards d’euros cette année (contre 1,25 en 2017). Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit un financement de 141 millions d’euros de l’État. Assez loin du compte. Mais si tous les départements sont confrontés à ce sujet sensible, « comme les chiffres le démontrent, la répartition de ces mineurs est très inéquitable puisque ces jeunes vont plutôt vers les grandes urbanités pour tenter leur chance ! », juge Olivier Nys, le directeur général des services de la Métropole de Lyon, où la facture est passée de 16 millions en 2015 à 50 millions d’euros en 2018. La note – salée – des compétences sociales du département rend la mariée moins belle. Cependant, selon Olivier Nys, « la fusion est une forme de péréquation car la richesse fiscale d’une métropole va être pour partie orientée vers les dépenses sociales ». Les contradicteurs pointent, eux, le risque d’aggraver les fractures et les inégalités entre les territoires. Le gouvernement n’a pas encore tranché, privilégiant l’accord entre les parties… qui risque d’être difficile à obtenir. D’autant que la course contre la montre a commencé, les observateurs estimant que la loi sur les fusions devrait être adoptée début 2019, soit un an avant les municipales…

L’exemple lyonnais, un modèle à suivre ?

La fusion entre le département du Rhône et la métropole de Lyon est intervenue le 1er janvier 2015. Près de quatre ans plus tard,
 les premiers concernés dressent un bilan positif, assuré par l’accord préalable entre les deux parties.

Par Cécile Perrin

Si l’Assemblée des Départements de France (ADF) est vent debout contre le mariage forcé entre des départements et les métropoles, il semble difficile de pourfendre le fameux modèle lyonnais. Celui-ci est le fruit d’un accord politique inédit conclu fin 2012 entre le président de droite du département du Rhône, Michel Mercier, et le président de gauche du Grand Lyon, Gérard Collomb. Cette entente a fait l’objet de nombreux commentaires, pointant son caractère politicien, mais les résultats, près de quatre ans après la fusion, sont plutôt favorables à ses partisans.
Le président du département du Rhône, Christophe Guilloteau, joue la solidarité avec ses homologues en préconisant de « différencier les métropoles subies et les métropoles voulues » et la nécessaire prise en compte des spécificités de chaque territoire. « Le cas du Rhône est unique en France », insiste-­t­-il. Mais force est de constater que le modèle rhodanien est positif.

« Si, en 2015, lors de la scission avec la Métropole certains estimaient que le Rhône serait condamné, les efforts réalisés en matière d’optimisation des politiques publiques par l’Assemblée départementale en 3 ans permettent aujourd’hui de dégager une capacité d’investissement en constante hausse », indique Christophe Guilloteau. Un bilan qui a de quoi faire des envieux car la situation financière de nombreux départements est en berne.

UN BILAN FINANCIER FAVORABLE

Les difficultés des départements sont connues : leurs dépenses augmentent plus fortement que leurs recettes. « La métropole peut être une réponse car sa structure dépenses/recettes crée les conditions de la soutenabilité des dépenses sociales », explique Olivier Nys, directeur général des services de la Métropole de Lyon. « Alors que ces dernières représentent 50 à 60 % des dépenses d’un département, elles représentent moins de 25 % de celles de la métropole. » Lors de la présentation du budget au printemps dernier, David Kimelfeld, président de la Métropole de Lyon, estimait que « le budget 2018 de notre collectivité conforte ce que certains appellent le “modèle” lyonnais. […] Le mariage depuis 3 ans des compétences d’un département avec celles d’une communauté urbaine aboutit à une création de richesse qui permet de faire face aux besoins croissants en matière sociale ».

Et côté département du Rhône, l’accord sur la fusion a prévu une dotation versée chaque année par la métropole lyonnaise. « Cette somme a été calculée au regard du dernier compte administratif de 2014, précise Olivier Nys. En ressortait un écart de richesse de 75 millions d’eu­ros qui est devenu la dotation de péréquation afin de conserver pour les deux parties le même pouvoir d’achat après la fusion. » Le nouveau département a en outre vu sa demande sociale baisser. D’après Olivier Nys, la dotation métropolitaine « représente entre 15 et 20 % de ses recettes. La Métropole de Lyon verse 75 millions de sa richesse au département voisin du Rhône, qui est devenu de facto un des départements les plus aisés ».

UNE GOUVERNANCE ALLÉGÉE

En ce qui concerne le fameux mille­feuille administratif, la donne a changé sur le périmètre de la Métropole de Lyon puisqu’on est passé de 4 à 3 niveaux de collectivités. « Réduire le mille­feuille territorial nous permet d’aller plus vite sur certaines politiques publiques, nous sommes plus agiles à trois acteurs autour de la table, constate Olivier Nys. Le processus de décision, notamment sur les grandes infrastructures, est très long en France et tout ce qui permet de le réduire est bienvenu ! » En revanche, le modèle lyonnais laisse coexister deux départements : la métropole dotée des compétences départementales et la collectivité du Rhône. Il en irait autrement dans le cas d’une fusion entre les Bouches­-du­-Rhône et Aix­-Marseille-­Provence qui couvre 95 % du territoire départemental. Une telle hypothèse ferait réellement disparaître un échelon de collectivité.

MISE EN COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Pour mettre en œuvre la fusion, la Métropole a cartographié 23 politiques publiques et cherché à faire des ponts entre les compétences en une sorte de métissage. « Les politiques publiques ont été enrichies par la nouvelle cartographie des compétences exercées. Chaque cadre stratégique a été repensé, réécrit à l’aune du nouveau périmètre d’activités, permettant une hybridation très intéressante des politiques publiques. Ainsi, la prévention santé a enrichi la compétence eau, déchets, sport… L’habitat qui relevait de la métropole et le logement du département s’hybrident ; il en va de même entre culture et économie, détaille le directeur général des services. Il en résulte une plus grande cohérence car on fait cohabiter l’urbain et l’humain, l’économique et la solidarité. »

Sur le plan des politiques sociales, le RSA dépend du département et l’économie de la métropole. Or, « l’enjeu est l’insertion des travailleurs et pas l’accompagnement social », poursuit-­il. De ce point de vue, le Grand Lyon a choisi de réunir sous un même toit les équipes. Les personnels en charge des allocataires du RSA côtoient leurs collègues qui accompagnent les entreprises. Il serait ainsi plus facile de faire correspondre les besoins de compétences et les démarches de retour vers l’emploi.

À titre d’exemple, l’opération 1 000 entreprises pour l’emploi consiste à encourager les entreprises à prendre en insertion des demandeurs d’emploi. Grâce à leur compréhension du modèle économique local, les chargés de développement économique seraient en situation de mieux répondre aux besoins des entreprises, tandis que les chargés insertion­ emploi pourraient orienter les allocataires du RSA vers des formations correspondant aux emplois déficitaires du territoire.

UNE LENTE ACCULTURATION

La logique de guichet unique vise une plus grande efficacité. Reste que la Métropole a dû intégrer une culture sociale le 1er janvier 2015. Le personnel départemental transféré continue ses activités, tandis que les Maisons du Rhône sont devenues les Maisons de la Métropole. « Comme dans une famille recomposée, chacun a ses habitudes, mais chacun a pu poursuivre ses missions, évitant toute rupture de service, assure Olivier Nys. Toutefois, il ne faut pas minimiser le changement : pour une partie des collaborateurs, les procédures ont changé (commande publique, processus délibératifs ou comptables), sans compter les déménagements et les changements de hiérarchie. Depuis le
1er janvier 2015, deux populations cohabitent, tandis qu’une nouvelle émerge avec les derniers recrutements, héritière d’aucune ancienne culture. »
Le nombre d’agents est ainsi passé de 4 500 à 9 300, avec des différences notables de méthodes de travail entre les personnels de la filière sociale, que sont les assistantes sociales et les psychologues, et les ingénieurs de l’ancienne communauté urbaine du Grand Lyon. Sans compter la difficulté liée aux différences de régimes indemnitaires (voir page précédente). Le processus est en cours à Lyon, comme dans tous les territoires qui ont fusionné récemment : les régions, les intercommunalités ou les communes nouvelles.

L’avantage de la capitale des Gaules est que les deux parties se sont entendues dès le départ sur la fusion. De quoi faciliter le processus, puisqu’il était de toute façon inéluctable !